Seminar je napisan za potrebe izbornog predmeta “Modeli financiranja posebnih namjena” kod prof. dr. sc. Alena Stojanovića na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu.
Pravila su jednaka za sve, interesi su ti koji su drukčiji.
Država, tj. politika ostvaruje određene društvene ciljeve kroz pružanje javnih dobara i usluga. Počevši s uzgojem hrane pa do državnih rudnika, brodogradilišta, telekoma, željeznica, poštanskih usluga, kazališta, obrazovanja, zdravstva, infrastrukture, vodoopskrbe, nacionalne obrane i obavještajnih službi. Država je uglavnom uvijek pokretala industrije za čiji je razvoj bilo potrebno znatno početno ulaganje zbog toga što nije bilo moćnijeg i bogatijeg “igrača” u društvu. Tako primjerice vidimo i danas tko je (donedavni) vlasnik HEP-a, brodogradilišta, INA-e, HŽ-a, Croatia Airlinesa, Croatia osiguranja, Jadrolinije, Hrvatskog telekoma, Hrvatske pošte… Sva navedena poduzeća su započela u svojoj povijesti kao instrument politike za ostvarivanje specifičnih potreba i nitko ih drugi nije mogao ostvariti zbog manjka moći i novca. Politika je tako imenovala i razrješavala nadzorne odbore i uprave ovisno o svojim politikama i zacrtanim ciljevima. Imenovanje od strane “politike” nije idealno. Mogu se naći primjeri kada su imenovani direktori stavili svoj interes ispred interesa kompanije koju vode ili interesa politike koja ga je imenovala. Mnogo ovisi zapravo o političkoj ekonomiji, tj. o samom mehanizmu imenovanja i razrješenja te samoj ovisnosti o politici.
Država je najsigurnija da će postići javni interes ukoliko je ona vlasnik instrumenta kojime to postiže. No što kada se ostvari zacrtani društveni cilj ili se stvori tržište i konkurencija za donedavno nuđene usluge i proizvode od strane monopolista? Treba li se država odreći dotadašnjeg instrumenta s obzirom da je tržište, tj. društvo počelo samo nuditi dobra i usluge za kojima postoji potražnja? U slučaju nastanka konkurencije i tržišta, država, tj. politika može ostvarivati društvene ciljeve na jeftiniji način – zakonskom regulacijom zato što postoje subjekti koji će ih moći ispuniti. Dok tržišta nije postojalo, nije nitko nije ni mogao ispuniti društvene ciljeve. Sada kada tržište postoji, država može preusmjeriti svoja dotadašnja izdvajanja iz starog u novi društveni cilj do njegovog ostvarenja. Privatizacija se u tom slučaju čini kao sasvim opravdano rješenje jer se javnosti pružaju efikasnija i jeftinija dobra i usluge. No što je s rubnim slučajevima?
Može li se privatizirati infrastruktura, obrazovanje, zdravstvo, sudstvo, policija, istražna tijela? Mogu li privatna istražna tijela biti nepokolebljiva, a sudstvo neovisno? Dobar je primjer nedavna tragedija s Germanwingsom. Da je Germanwings imao vlastito istražno i sudbeno tijelo, istraga bi otkrila krivca odmah, a sudstvo ga osudilo istog trena zbog pritiska dioničara i straha od pada vrijednosti dionica na burzi. Krivac sigurno ne bi bio Germanwings jer bi to negativno djelovalo na samog vlasnika privatnog istražnog i sudbenog tijela kojemu su oni odgovorni. Germanwings kao kompanija nema obvezu prema javnosti otkriti istinu već povećati vrijednost dioničarima. U slučaju da Germanwings ima obje obveze, one bi bile u konfliktu. Zbog toga država preuzima “vlasništvo” nad pravosuđem i istražnim tijelima kako bi mogla neovisno i bez “dioničarskog” pritiska otkriti istinu i o tome obavijestiti javnost.
Kada je pak riječ o nekom obliku privatizacije (ili javno-privatnog partnerstva) u slučaju kada ne postoji tržište poput u slučaju infrastrukture, Hrvatskih autocesta, HŽ infrastrukture, parkirnih mjesta, stvari su nešto složenije. Država i dalje mora brinuti o ostvarenju javnih interesa jer ih još uvijek nitko drugi ne može ispuniti, a odlučuje se ipak za uvođenje privatnog interesa u vlasničku strukturu zbog smanjenja deficita i javnog duga, efikasnijeg pružanja usluga ili unaprjeđenja tržišta kapitala. Načelno, svaki privatizacijski proces ili JPP u tom slučaju ovisi o samom ugovoru i propisanim odnosima između privatnog i javnog vlasnika.
Država u svakom slučaju treba zadržati mehanizam kako da i dalje ostvaruje cilj, tj. javni interes. Na primjeru monetizacije, tj. davanja autocesta u koncesiju, to je dostupnost prometnae infrastrukture. Koncesionar s druge strane ide za svojim interesom – zaradom, zbog kojeg može podignuti cijene i ostvariti veći prihod zanemarujući dostupnost širem društvu zbog kojeg je napravljena infrastruktura. U tom slučaju, država mora imati u rukama određenu kontrolu nad cijenom cestarine i održavanjem ili mehanizam kojim bi mogla utjecati na koncesionara.
Na primjeru JPP-a, ukoliko država s privatnim partnerom gradi ustanovu, ona mora dati mogućnost partneru da iskorištava izgrađenu infrastrukturu za ostvariti dodatni prihod na tržištu uz onaj prihod od državne naknade. Ukoliko je riječ o školi, privatni partner mora moći koristiti školu tržišno opravdane djelatnosti, ali ne nauštrb prvobitne svrhe izgradnje – održavanja.
Nedavni događaj također se može povezati s ovom temom – slučaj statističke evidencije dugoročne obveze kroz ugovor o JPP-u za izgradnju zagrebačke zračne luke. Osnivač Zavoda za statistiku je država, a ima (zakonske) obveze statistički evidentirati razinu javnoga duga. Zavod je tako ubrojio obvezu nastalu kroz ugovor o JPP-u u javni dug. Javni interes to u ovom slučaju vjerojatno ne bi bio uključivati tu obvezu u javni dug s obzirom da negativno utječe na makroekonomske pokazatelje. Ili je možda javni interes vjerodostojnost institucija? Kakva je praksa u ostalim zemljama EU-a?
